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财产类犯罪“非法占有”若干问题研究/郭山珉

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 14:21:06  浏览:9853   来源:法律资料网
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财产类犯罪“非法占有”若干问题研究
郭山珉
关键词:非法占有目的;行为、方式认识;推定认定
近年来对财产类犯罪以非法占有为目的的争论较大,特别是对非法占有为目的主观要件的判断,嫌疑人供述诚信价值的采信,行为的推定认定,证据的研判等,加之法官的自由裁量权过大,在外部监督机制存在欠缺的状况下,都涉及到案件的审判结果。笔者就这一类问题进行浅述。
我国刑法对侵犯财产类犯罪中,对十二个罪名中的八种罪名规定了必须是以非法占有为目的的这一主观必备要件。在这些取得财产占有关系的犯罪中,都涉及到财产占有概念问题,因此,有必要对非法占有的涵义进行明确。
一、非法占有目的涵义及认识困惑
(一)非法占有目的的涵义
1、“非法占有”在工具书中的解释

非法占有是“合法占有”的对称。又称“无权占有”。占有人无合法根据而对他人之物所谓的法律上的占有。非法占有的本质在于占有人的行为不具有合法权利根据,至于占有人是否具备主观过错则不影响其成立。如不法行为人故意盗窃他人财产为非法占有; 无权占有人将他人财产误认为自己的财产而占有亦为非法占有。
2、 “非法占有”在学术文献中的解释

所谓非法占有是指行为人实施犯罪行为时客观上对财物的实际非法控制状态和主观上企图通过危害行为达到对财物实际非法控制的目的而不是要求行为人对财物的永久控制
3、刑法上非法占有的解释
非法占有,是指行为人非法将他人公私财产作为自己的所有物进行支配,使物主丧失对财物的占有权、使用权、收益权、处分权。刑法中的非法占有侵犯了刑法所保护的财产所有权关系,是犯罪的行为人希望通过实施犯罪行为所要达到的目的。
4、民法上的非法占有解释
非法占有,是指没有法律依据而对他人的财物实施控制和管领的状态。包括善意的非法占有和恶意的非法占有。
(二)非法占有目的认识困惑
现实中司法实践部门对一些财产型犯罪具有非法占有为目的很难认定,这其中主要受到以下几个方面的认识困惑:
第一,非法占用与非法占有的关系。个人或公司、其他组织借钱经营案件的行为人通过欺诈的方法取得公私财物后,并没有携款潜逃或明显地用于个人挥霍,而是用于经营,由此就难以确定其意图是非法占用公私财物还是非法占有公私财物。
第二,直接故意与间接故意的关系。个人或公司、其他组织借财物进行经营的案件,经营人对能否最终取得他人的财物的所有权持放任态度,若万一经营成功或对方追的紧就归还,追的不紧或无钱就赖,其故意犯罪的类型属于间接故意。但如果将间接故意也纳入非法占有目的的范畴,则明显违反了刑法理论中关于犯罪目的只存在于直接故意的通说。
第三,经营成功与失败的关系。由于在现实社会生活中,确实有在没有资金或资金严重不足的情况下,采用“借财物”方式经营成功的个例。如果以经营成功及经营人在事后能偿还财物为归责的理由,有客观归罪之嫌。
二、非法占有作为主观故意要件的推定认定、及与之的立法反映
(一)非法占有主观故意要件的分析判断给予的推定认定
行为人实施犯罪,达到犯罪目的,其主观心理、思想内容我们无法直接看见。它具有抽象性、主观性和可变性的特点,缺乏可视性和可把握性。需要借鉴客观主义理论的有益成分,即依靠当事人的行为及其他各种客观要素来分析判断行为人的犯罪目的,这样可以使得对行为人非法占有目的的认识更全面、更科学。因此,在犯罪嫌疑人辩解无诚信价值,明显偏离事实的情况下,主观方面的内容只能靠推定解决。犯罪行为乃外化的主体思想,也只能以外化的行为来推定主体的思想。一般说来,犯罪构成要件越多,诉讼中需要证明的内容越多;主观要件越多,诉讼中公诉人的证明责任越重。目的犯中的目的是一种主观心理内容,看不见、摸不着,在现有的科学技术下,很难被外界直接感知,在司法实践中,很多被告为了逃避法律制裁,往往以各种借口拒绝承认自己当时的主观目的,从而增加了对主观目的的认定难度。因此目的犯在司法实践中面临的最大问题就是认定、举证困难。因此,必须通过推定认定犯罪目的。那么作为定罪量刑的刑事司法活动,只能以已经发生的事实作为处理案件的依据,这必然使该活动存在时空上的滞后性。因而,司法对于案件事实方面的认定若严格来讲均属于推定。即用犯罪证据推定犯罪事实本身的存在与否。另外,由于存在一个行为由多种目的引发的可能性,因而对案件的判断容易出现失误和偏差,所以不能直接以行为定罪,必须考虑动机和目的。这也是主客观相一致原则的要求。例如,盗窃和盗用,贪污和挪用公款,行为方式相同,但却不一定都具有非法占有之目的。因此,必须根据多方面事实因素,推定其主观目的,然后才能正确定罪。( 我们现将此称之为特定非法占有目的。)
鉴于特定非法占有目的这一主观要件在诉讼证明、司法认定中的困难,司法实践中越来越多的此类目的犯因在审理中法官们认识的分歧不能定罪或随意定罪。笔者认为,推定对于我们认定目的犯的主观目的的确是比较有效的一种手段。推定既属于实体法研究的范畴,也属于程序法研究的范畴。一般认为,所谓推定,是指根据事实之间的常规联系,当某一事实确定存在时,可以推导出某个不明事实的存在。用以推导的事实谓之“基础事实”,由基础事实推导出来的事实就是“推定事实”。推定的原理表现在基础事实与推定事实之间的普遍的、常规的共存关系,即当基础事实存在时,在绝大多数情况下,推定事实也存在。故而在推定事实无法证明或直接证明社会成本过高时,就可以通过证明基础事实的存在而间接证明推定事实的存在。推定非法占有目的在最高人民法院1996年12月16日颁布的《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》中有所体现。该《解释》第三条规定:“行为人实施《决定》(指《全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》)第八条规定的行为,具有下列情形之一的,应当认定其行为属于‘以非法占有为目的,使用诈骗方法非法集资……。这实际上确认了司法推定。
2001年1月21日最高人民法院印发的《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》(以下简称《纪要》)再次肯定了非法占有目的的司法推定。该《纪要》第三条第(三)项关于金融诈骗罪规定:“金融诈骗罪都是以非法占有为目的的犯罪……根据司法实践,对于行为人通过诈骗的方法非法获取资金,造成数额较大资金不能归还,并具有下列情形之一的,可以认定为具有非法占有的目的……。这一规定全面肯定了司法推定在金融诈骗罪认定中的运用。
学界认为,司法推定运用于以非法占有为目的的犯罪的诉讼证明活动,有效减轻了司法机关的证明责任,降低了诉讼成本,也可有效防止因证明不能带来的不利后果的发生,应该说这不失为在面临证明困境时的一有效解决思路。
(二)非法占有目的推定需要注意的问题和与之完善
司法实践的经验为非法占有目的之类犯罪的诉讼证明提供了较为可行、合理的证明手段,但它并不能毕其功于一役,有的“情形”就并不能完全说明行为人具有特定的目的。比如“以欺骗方式从银行取得贷款”的行为人就不一定具有非法占有目的,如某私营业主,为了营业规模的扩张而向银行骗贷,其顺利赚取大量利润后不久,即将贷款悉数归还,其并不想占有银行资金,没有非法占有目的;如果说其因扩张失败,经营亏损,虽主观上想偿还贷款而在客观上已经不能,那么对其主观目的的推定往往也更容易出现偏差,尤其是有罪推定的观念在个别司法者的头脑中仍然根深蒂固的情况下。这就是说用推定方式来证明行为人的主观目的实质上仍然存在问题。
这种问题是推定之本质决定的。我们知道,推定其实是一种由果溯因的反向思维模式。其在思维上、实际适用上至少存在以下问题:第一,这种果因关系的唯一性问题。由果溯因的反向思维在多数情况下是符合实际的,但并非所有情况下都符合实际,有上述情形之一,并不一定得出行为人具有某种主观目的的唯一结论。 第二,这种推理的现实价值问题。比如“将资金用于高风险营利活动造成亏损的”情形,任何生产经营活动都具有一定的风险,如果行为人冒着风险将资金用于生产经营,经营成功后将资金返还,根据上述推定,不构成犯罪,如果造成亏损无力偿还资金的,则推定具有非法占有目的,这种罪与非罪取决于行为人“运气”好坏的观点必然导致犯罪失去客观标准。第三,推定的证明责任分担问题。在目的犯的诉讼中运用推定,就要求被控方提出反证予以反驳,但反驳达到什么样的程度才能解除被控方的证明义务,这种将举证责任倒置的做法法律依据何在?未有相应的规定予以解释。造成推定主观上非法占有目的不能唯一性的原因有多样,即有立法本身是否科学性,也有承办人员、特别是审判人员对法律政策的理解掌握和自由心证辩别等众多因素。
对立法的科学性不是本文目前要探讨的,笔者认为非法占有目的在运用推定时必须规范推定的司法适用。
首先,我们应严格、全面甄选据以推定的基础事实。设定基础事实,是司法推定的客观前提,我们认为,成为基础事实的客观情形必须具有以下特征:一是规律性,基础事实与推定事实之间必须存在某种内在的、常态的联系,即出现该种基础事实多由推定事实引起;二是果因关系的直接性,即出现基础事实的结果只能由推定事实引起,而不能由其他原因引起。比如说我们上文提到的《纪要》所列举的“将资金用于违法犯罪”、“将资金用于高风险活动”等这些基础事实就不是很科学,其并不能当然反映出行为人的“非法占有目的”。
其次,推定应履行一定的程序。我们应加强对司法推定程序规则的研究,着重研究推定的程序设置、反驳证据的收集、反驳的程度和反驳不能的后果等问题。在《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈纪要》中认定“非法占有目的”中提出“在处理具体案件时,对于有证据证明行为人不具有非法占有目的的,不能单纯以财产不能归还就按金融诈骗罪处罚”。有论者进一步指出“……这允许被告人的反证,推定证明犯罪允许例外,就是说,如果他提出合理解释,我们查证属实可以对抗推定的,就可以予以排除。” 这就要求我们应注重对推定程序规则的研究。
再次,我们应注意司法推定适用的程序保障问题,审判者应充分听取控辩双方的意见尤其是辩护方的意见;在重大复杂的案件中,对于没有聘请律师的被告人,人民法院应为其指定辩护人,以利于其充分抗辩。同时,也要切实提高法官的综合素质,对法官的自己裁量权,要有一定的限制和掌握标准,不要因为考核上诉率,而人为降低刑罚。
二、盗窃、诈骗等财产取得罪非法占有目的行为、方式的认识与辨别
一般来说,盗窃等取得罪与毁坏财物罪在通常情况下并不难区分。但是,如果行为人出于毁坏的目的,采用盗窃等非法手段取出他人财物后予以毁坏,或者取出之后主观心理状态发生变化不予毁坏而加以利用,在这两种行为方式和主观心理相交叉的场合,区分两者就成为理论和实践上的难题。我们可以从这几个方面进行认识辨别。
(一)行为方式
行为方式的非法性是认定主观目的的重要依据。例如,对诈骗犯罪而言,行为人非法占有的目的是与实施了诈骗行为联系在一起的。当然行为的方式不是绝对的,有时,行为人虽然实施了似乎为占有财产的行为,但主观上确实没有非法占有的目的时,也不能认定其构成占有型的犯罪。
(二)行为后果
在一些经济犯罪、财产犯罪中,行为后果是认定行为人非法占有目的的重要依据。不过,应注意的是,后果同样只是判断目的的一个重要依据,不能将其绝对化。刑法中有些犯罪的后果可能一样的,如集资诈骗罪与非法吸收公众存款罪、欺诈发行股票、债券罪、贪污罪、挪用公款罪等,都会造成巨额财产损失。在这些案件中,如何认定占有还是占用,除依据行为后果外,还需要依靠其他因素进行判断。
(三)财产的处分情况
实践中,行为人取得他人财物后,常常要进行处分,非法占有与非法处分常常联系在一起。在时间上,非法处分在非法占有之后,一般情况下,行为人非法处分财产的情况,不影响非法占有目的的认定。如盗窃他人财物后,未来得及销赃就被抓获,应属非法占有的情况。但对一些占有和占用一时难于认定的犯罪,财产的处分情况可以帮助我们去分析行为人的主观心理。例如签定合同后,一方当事人如果先取得合同的标的物或货款,将其投入正常的生产经营中去,或者积极组织货源,落实生产任务,即使后来由于种种原因,未能履行合同,仍属于合同纠纷的范围。如果行为人取得合同的标的物后或用于个人挥霍,或用于弥补经营亏损、偿还债务,造成无力归还的事实,或携款逃之夭夭,以此来占有对方的财物。违约后,不但不想方设法承担违约责任,反而千方百计地逃避责任,行为主观上具有非法占有目的的就比较明显。因此,对于一些经济犯罪、财产犯罪而言,一方当事人取得对方的财物后,对财物的使用、处置情况,以及不履行合同后对财物的偿还情况,也是判断是否利用合同诈骗的一个重要依据。
(四)非法占有的时间
关于非法占有的时间问题,涉及到两个问题:一是非法占有的目的的形成时间;二是行为人打算对财物非法占有的时间。
关于非法占有目的的形成时间,实践中是有不同情况的。非法占有首先要控制他人的财物,大部分犯罪人的非法占有目的在控制他人财物时就已形成、明确,控制了他人财物,其非法占有目的就达到了;也有犯罪人的非法占有的目的是在犯罪的过程中形成的,先合法占有控制他人财物,然后非法占有,行为人控制了财物本身可能是合法的,实施非法占有时才是非法的。
行为人打算占有他人财物的时间,对于认定是否具有非法占有的目的,也具有重要的意义。是打算长期、永久占有还是打算暂时占有?反映了行为人对财物的处置情况。作为“非法占有目的“的占有,应是打算长期占有、永久占有,而非暂时占有。
(五)非法占有对象
在通常情况下,行为人非法占有的是国家、集体的公共财产和公民私人的合法财产。但在某些情况下,行为人占有的可能是他人的非法财产甚至是原本属于自己的财产。对于以上占有,是否构成犯罪,回答是肯定的。因为某项财产即使被怀疑为非法财产,有充分的证据,也惟有国家授权的机关才能够认定其为非法并予以剥夺,在国家授权的机关作出认定之前,该项财产被推定为合法财产,当然受到法律的保护。其他机关或者个人一旦侵犯该项财产,应承担法律责任。

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沈阳市人民代表大会常务委员会关于修改《沈阳市产品质量违法行为处罚条例》的决定

辽宁省人大常委会


沈阳市人民代表大会常务委员会关于修改《沈阳市产品质量违法行为处罚条例》的决定
辽宁省人大常委会


(1997年9月28日沈阳市第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过 1997年11月29日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第三十一条会议批准 1998年1月1日起施行)

决定
沈阳市第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议审议了《沈阳市产品质量违法行为处罚条例修正案(草案)》,决定对《沈阳市产品质量违法行为处罚条例》作如下修改:
一、第四条修改为:“生产者、销售者有下列违法行为之一的,责令停止生产、销售,没收违法所得,并处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款,可以吊销营业执照;对有关负责人和直接责任者处以2千元以上2万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追案刑事责任。
“(一)生产、销售的产品不符合国家标准、行业标准、地方标准或经备案的企业标准,危害人体健康或人身、财产安全的;
“(二)生产和销售更改、伪造生产日期、安全使用期、失效日期的产品或销售过期、失效、变质产品的;
“(三)伪造或者冒用认证、许可证、质量证明、名优、条码、防伪等标志(或文字)和产品名称、产地、厂名、厂址,以及使用失效认证、许可证、条码标志的;
“(四)掺杂、掺假,以假充真、以次充好、以旧充新,以不合格产品冒充合格产品的;
“(五)生产、销售国家明令淘汰产品的;
“(六)生产、销售的产品无标准的。
“生产者、销售者有第(一)、(二)、(五)项所列违法行为的,同时没收违法生产、销售的产品”。
二、第六条修改为:“生产、销售的产品标识有下列违法行为之一的,责令限期改正;拒不改正的,停止生产、销售,没收违法所得,并处以违法所得15%至20%的罚款;对有关责任人可处以1千元以上1万元以下的罚款。
“(一)没有检验机构或产品质量检验人员签证的检验合格证明的;
“(二)没有标明中文产品名称和生产厂名、厂址或进口商、总经销商的名称、地址的;
“(三)没有根据产品的特点和使用要求,标明产品规格、等级、所含主要成份的名称和含量及所执行的产品标准号的;

“(四)没有与产品质量特性相符的中文说明的;
“(五)进口散件组装或者分装的产品,在包装上没有用中文注明组装厂或者分装厂的厂名、厂址的;
“(六)产品质量达不到规定的标准,但仍具有使用性能并且符合安全、卫生要求的,应当在产品或者其包装的显著位置标明“处理品”、“等外品”字样而没有标明的。”
三、增加第七条,增加内容为:“生产、销售有包装的产品标识有下列违法行为之一,情节严重的,可以责令停止生产、销售,并可处以违法所得15%至20%的罚款;对有关责任人可处以1千元以上1万元以下的罚款。
“(一)限期使用的产品没有标明生产日期和安全使用期或者失效日期的;
“(二)实行许可证制度的产品,没有许可证标记和编号的;
“(三)容易造成产品本身损坏或者可能危及人身、财产安全的产品,没有警示标志或中文警示说明的;
“(四)结构、性能复杂的产品,没有关于安装、维修、保养及使用的中文说明书的;
“(五)剧毒、危险、易碎、储运中不能倒置以及有其他特殊要求的产品,没有警示标志或中文警示说明的。”
四、增加第八条,增加内容为:“属实施生产许可证或准产证制度的产品,无证生产的,责令停止生产,没收违法所得,对生产者处以相当已生产的无证产品价值的15%至20%的罚款;经销无证产品的,责令停止销售,没收违法所得,对销售者处以相当无证产品销售额的15%至
20%的罚款。”
五、原第七条至第二十六条依次修改为第九条至第二十八条。
六、删去原第二十七条。原第二十八条至第三十三条依次修改为第二十九条至第三十四条。
七、第三十条增加第二款,增加内容为:“当事人在接到行政处罚决定后15日内不缴纳罚款的,每日按罚款数额3%加入罚款”。
八、第三十一条第二款修改为:“当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉,又不履行行政处罚决定的,根据法律规定,可以将封存、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款,也可以申请人民法院强制执行”。
本决定自1998年1月1日起施行。



1997年11月29日

中华人民共和国水法

全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国主席令

  第七十四号

  《中华人民共和国水法》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日修订通过,现将修订后的《中华人民共和国水法》公布,自2002年10月1日起施行。
  
 中华人民共和国主席
江泽民
2002年8月29日


中华人民共和国水法

  (2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)

  

  目 录

  

  第一章 总 则

  第二章 水资源规划

  第三章 水资源开发利用

  第四章 水资源、水域和水工程的保护

  第五章 水资源配置和节约使用

  第六章 水事纠纷处理与执法监督检查

  第七章 法律责任

  第八章 附 则

  

  第一章 总 则

  

  第一条 为了合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害,实现水资源的可持续利用,适应国民经济和社会发展的需要,制定本法。

  第二条 在中华人民共和国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源,防治水害,适用本法。

  本法所称水资源,包括地表水和地下水。

  第三条 水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归各该农村集体经济组织使用。

  第四条 开发、利用、节约、保护水资源和防治水害,应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益,发挥水资源的多种功能,协调好生活、生产经营和生态环境用水。

  第五条 县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设,并将其纳入本级国民经济和社会发展计划。

  第六条 国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源,并保护其合法权益。开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务。

  第七条 国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是,农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。

  第八条 国家厉行节约用水,大力推行节约用水措施,推广节约用水新技术、新工艺,发展节水型工业、农业和服务业,建立节水型社会。

  各级人民政府应当采取措施,加强对节约用水的管理,建立节约用水技术开发推广体系,培育和发展节约用水产业。

  单位和个人有节约用水的义务。

  第九条 国家保护水资源,采取有效措施,保护植被,植树种草,涵养水源,防治水土流失和水体污染,改善生态环境。

  第十条 国家鼓励和支持开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的先进科学技术的研究、推广和应用。

  第十一条 在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害等方面成绩显著的单位和个人,由人民政府给予奖励。

  第十二条 国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。

  国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。

  国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构),在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。

  县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。

  第十三条 国务院有关部门按照职责分工,负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。

  县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工,负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。

  

  第二章 水资源规划

  

  第十四条 国家制定全国水资源战略规划。

  开发、利用、节约、保护水资源和防治水害,应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划;区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。

  前款所称综合规划,是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。前款所称专业规划,是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。

  第十五条 流域范围内的区域规划应当服从流域规划,专业规划应当服从综合规划。

  流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划,应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调,兼顾各地区、各行业的需要。

  第十六条 制定规划,必须进行水资源综合科学考察和调查评价。水资源综合科学考察和调查评价,由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。

  县级以上人民政府应当加强水文、水资源信息系统建设。县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水资源的动态监测。

  基本水文资料应当按照国家有关规定予以公开。

  第十七条 国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划,由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制,报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划,由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制,分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后,报国务院水行政主管部门审核;国务院水行政主管部门征求国务院有关部门意见后,报国务院或者其授权的部门批准。

  前款规定以外的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划,由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制,报本级人民政府或者其授权的部门批准,并报上一级水行政主管部门备案。

  专业规划由县级以上人民政府有关部门编制,征求同级其他有关部门意见后,报本级人民政府批准。其中,防洪规划、水土保持规划的编制、批准,依照防洪法、水土保持法的有关规定执行。

  第十八条 规划一经批准,必须严格执行。

  经批准的规划需要修改时,必须按照规划编制程序经原批准机关批准。

  第十九条 建设水工程,必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程,其工程可行性研究报告报请批准前,有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见;在其他江河、湖泊上建设水工程,其工程可行性研究报告报请批准前,县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。水工程建设涉及防洪的,依照防洪法的有关规定执行;涉及其他地区和行业的,建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。

  

  第三章 水资源开发利用

  

  第二十条 开发、利用水资源,应当坚持兴利与除害相结合,兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益,充分发挥水资源的综合效益,并服从防洪的总体安排。

  第二十一条 开发、利用水资源,应当首先满足城乡居民生活用水,并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。

  在干旱和半干旱地区开发、利用水资源,应当充分考虑生态环境用水需要。

  第二十二条 跨流域调水,应当进行全面规划和科学论证,统筹兼顾调出和调入流域的用水需要,防止对生态环境造成破坏。

  第二十三条 地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况,按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则,合理组织开发、综合利用水资源。

  国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局,应当与当地水资源条件和防洪要求相适应,并进行科学论证;在水资源不足的地区,应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。

  第二十四条 在水资源短缺的地区,国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化。

  第二十五条 地方各级人民政府应当加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导,促进农业生产发展;在容易发生盐碱化和渍害的地区,应当采取措施,控制和降低地下水的水位。

  农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的,按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则,对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。

  农村集体经济组织修建水库应当经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准。

  第二十六条 国家鼓励开发、利用水能资源。在水能丰富的河流,应当有计划地进行多目标梯级开发。

  建设水力发电站,应当保护生态环境,兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要。

  第二十七条 国家鼓励开发、利用水运资源。在水生生物洄游通道、通航或者竹木流放的河流上修建永久性拦河闸坝,建设单位应当同时修建过鱼、过船、过木设施,或者经国务院授权的部门批准采取其他补救措施,并妥善安排施工和蓄水期间的水生生物保护、航运和竹木流放,所需费用由建设单位承担。

  在不通航的河流或者人工水道上修建闸坝后可以通航的,闸坝建设单位应当同时修建过船设施或者预留过船设施位置。

  第二十八条 任何单位和个人引水、截(蓄)水、排水,不得损害公共利益和他人的合法权益。

  第二十九条 国家对水工程建设移民实行开发性移民的方针,按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则,妥善安排移民的生产和生活,保护移民的合法权益。

  移民安置应当与工程建设同步进行。建设单位应当根据安置地区的环境容量和可持续发展的原则,因地制宜,编制移民安置规划,经依法批准后,由有关地方人民政府组织实施。所需移民经费列入工程建设投资计划。

  

  第四章 水资源、水域和水工程的保护

  

  第三十条 县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时,应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位,维护水体的自然净化能力。

  第三十一条 从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动,应当遵守经批准的规划;因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的,应当承担治理责任。

  开采矿藏或者建设地下工程,因疏干排水导致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷,采矿单位或者建设单位应当采取补救措施;对他人生活和生产造成损失的,依法给予补偿。

  第三十二条 国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门、有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府,按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求,拟定国家确定的重要江河、湖泊的水功能区划,报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的水功能区划,由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门、环境保护行政主管部门和其他有关部门拟定,分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后,由国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门审核,报国务院或者其授权的部门批准。

  前款规定以外的其他江河、湖泊的水功能区划,由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级人民政府环境保护行政主管部门和有关部门拟定,报同级人民政府或者其授权的部门批准,并报上一级水行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。

  县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力,核定该水域的纳污能力,向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。

  县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测,发现重点污染物排放总量超过控制指标的,或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的,应当及时报告有关人民政府采取治理措施,并向环境保护行政主管部门通报。

  第三十三条 国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区,并采取措施,防止水源枯竭和水体污染,保证城乡居民饮用水安全。

  第三十四条 禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。

  在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口,应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意,由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。

  第三十五条 从事工程建设,占用农业灌溉水源、灌排工程设施,或者对原有灌溉用水、供水水源有不利影响的,建设单位应当采取相应的补救措施;造成损失的,依法给予补偿。

  第三十六条 在地下水超采地区,县级以上地方人民政府应当采取措施,严格控制开采地下水。在地下水严重超采地区,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以划定地下水禁止开采或者限制开采区。在沿海地区开采地下水,应当经过科学论证,并采取措施,防止地面沉降和海水入侵。

  第三十七条 禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。

  禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。

  第三十八条 在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物,铺设跨河管道、电缆,应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求,工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。

  因建设前款工程设施,需要扩建、改建、拆除或者损坏原有水工程设施的,建设单位应当负担扩建、改建的费用和损失补偿。但是,原有工程设施属于违法工程的除外。

  第三十九条 国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法,由国务院规定。

  在河道管理范围内采砂,影响河势稳定或者危及堤防安全的,有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期,并予以公告。

  第四十条 禁止围湖造地。已经围垦的,应当按照国家规定的防洪标准有计划地退地还湖。

  禁止围垦河道。确需围垦的,应当经过科学论证,经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门同意后,报本级人民政府批准。

  第四十一条 单位和个人有保护水工程的义务,不得侵占、毁坏堤防、护岸、防汛、水文监测、水文地质监测等工程设施。

  第四十二条 县级以上地方人民政府应当采取措施,保障本行政区域内水工程,特别是水坝和堤防的安全,限期消除险情。水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督管理。

  第四十三条 国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。

  国务院水行政主管部门或者流域管理机构管理的水工程,由主管部门或者流域管理机构商有关省、自治区、直辖市人民政府划定工程管理和保护范围。

  前款规定以外的其他水工程,应当按照省、自治区、直辖市人民政府的规定,划定工程保护范围和保护职责。

  在水工程保护范围内,禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。

  

  第五章 水资源配置和节约使用

  

  第四十四条 国务院发展计划主管部门和国务院水行政主管部门负责全国水资源的宏观调配。全国的和跨省、自治区、直辖市的水中长期供求规划,由国务院水行政主管部门会同有关部门制订,经国务院发展计划主管部门审查批准后执行。地方的水中长期供求规划,由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门依据上一级水中长期供求规划和本地区的实际情况制订,经本级人民政府发展计划主管部门审查批准后执行。

  水中长期供求规划应当依据水的供求现状、国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划,按照水资源供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则制定。

  第四十五条 调蓄径流和分配水量,应当依据流域规划和水中长期供求规划,以流域为单元制定水量分配方案。

  跨省、自治区、直辖市的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案,由流域管理机构商有关省、自治区、直辖市人民政府制订,报国务院或者其授权的部门批准后执行。其他跨行政区域的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案,由共同的上一级人民政府水行政主管部门商有关地方人民政府制订,报本级人民政府批准后执行。

  水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案经批准后,有关地方人民政府必须执行。

  在不同行政区域之间的边界河流上建设水资源开发、利用项目,应当符合该流域经批准的水量分配方案,由有关县级以上地方人民政府报共同的上一级人民政府水行政主管部门或者有关流域管理机构批准。

  第四十六条 县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量,制定年度水量分配方案和调度计划,实施水量统一调度;有关地方人民政府必须服从。

  国家确定的重要江河、湖泊的年度水量分配方案,应当纳入国家的国民经济和社会发展年度计划。

  第四十七条 国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。

  省、自治区、直辖市人民政府有关行业主管部门应当制订本行政区域内行业用水定额,报同级水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后,由省、自治区、直辖市人民政府公布,并报国务院水行政主管部门和国务院质量监督检验行政主管部门备案。

  县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门,根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量,制定年度用水计划,对本行政区域内的年度用水实行总量控制。

  第四十八条 直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权。但是,家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。

  实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法,由国务院规定。

  第四十九条 用水应当计量,并按照批准的用水计划用水。

  用水实行计量收费和超定额累进加价制度。

  第五十条 各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术,对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施,提高农业用水效率。

  第五十一条 工业用水应当采用先进技术、工艺和设备,增加循环用水次数,提高水的重复利用率。

  国家逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品,具体名录由国务院经济综合主管部门会同国务院水行政主管部门和有关部门制定并公布。生产者、销售者或者生产经营中的使用者应当在规定的时间内停止生产、销售或者使用列入名录的工艺、设备和产品。

  第五十二条 城市人民政府应当因地制宜采取有效措施,推广节水型生活用水器具,降低城市供水管网漏失率,提高生活用水效率;加强城市污水集中处理,鼓励使用再生水,提高污水再生利用率。

  第五十三条 新建、扩建、改建建设项目,应当制订节水措施方案,配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。

  供水企业和自建供水设施的单位应当加强供水设施的维护管理,减少水的漏失。

  第五十四条 各级人民政府应当积极采取措施,改善城乡居民的饮用水条件。

  第五十五条 使用水工程供应的水,应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。具体办法由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定。

  

  第六章 水事纠纷处理与执法监督检查

  

  第五十六条 不同行政区域之间发生水事纠纷的,应当协商处理;协商不成的,由上一级人民政府裁决,有关各方必须遵照执行。在水事纠纷解决前,未经各方达成协议或者共同的上一级人民政府批准,在行政区域交界线两侧一定范围内,任何一方不得修建排水、阻水、取水和截(蓄)水工程,不得单方面改变水的现状。

  第五十七条 单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷,应当协商解决;当事人不愿协商或者协商不成的,可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解,也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的,当事人可以向人民法院提起民事诉讼。

  在水事纠纷解决前,当事人不得单方面改变现状。

  第五十八条 县级以上人民政府或者其授权的部门在处理水事纠纷时,有权采取临时处置措施,有关各方或者当事人必须服从。

  第五十九条 县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。

  水政监督检查人员应当忠于职守,秉公执法。

  第六十条 县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员履行本法规定的监督检查职责时,有权采取下列措施:

  (一)要求被检查单位提供有关文件、证照、资料;

  (二)要求被检查单位就执行本法的有关问题作出说明;

  (三)进入被检查单位的生产场所进行调查;

  (四)责令被检查单位停止违反本法的行为,履行法定义务。

  第六十一条 有关单位或者个人对水政监督检查人员的监督检查工作应当给予配合,不得拒绝或者阻碍水政监督检查人员依法执行职务。

  第六十二条 水政监督检查人员在履行监督检查职责时,应当向被检查单位或者个人出示执法证件。

  第六十三条 县级以上人民政府或者上级水行政主管部门发现本级或者下级水行政主管部门在监督检查工作中有违法或者失职行为的,应当责令其限期改正。

  

  第七章 法律责任

  

  第六十四条 水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员,利用职务上的便利收取他人财物、其他好处或者玩忽职守,对不符合法定条件的单位或者个人核发许可证、签署审查同意意见,不按照水量分配方案分配水量,不按照国家有关规定收取水资源费,不履行监督职责,或者发现违法行为不予查处,造成严重后果,构成犯罪的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依照刑法的有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,依法给予行政处分。

  第六十五条 在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期拆除违法建筑物、构筑物,恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。

  未经水行政主管部门或者流域管理机构同意,擅自修建水工程,或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物,铺设跨河管道、电缆,且防洪法未作规定的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的,责令限期拆除违法建筑物、构筑物;逾期不拆除的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。

  虽经水行政主管部门或者流域管理机构同意,但未按照要求修建前款所列工程设施的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令限期改正,按照情节轻重,处一万元以上十万元以下的罚款。

  第六十六条 有下列行为之一,且防洪法未作规定的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期清除障碍或者采取其他补救措施,处一万元以上五万元以下的罚款:

  (一)在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物的;

  (二)围湖造地或者未经批准围垦河道的。

  第六十七条 在饮用水水源保护区内设置排污口的,由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除、恢复原状,并处五万元以上十万元以下的罚款。

  未经水行政主管部门或者流域管理机构审查同意,擅自在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期恢复原状,处五万元以上十万元以下的罚款。

  第六十八条 生产、销售或者在生产经营中使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、设备和产品的,由县级以上地方人民政府经济综合主管部门责令停止生产、销售或者使用,处二万元以上十万元以下的罚款。

  第六十九条 有下列行为之一的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期采取补救措施,处二万元以上十万元以下的罚款;情节严重的,吊销其取水许可证:

  (一)未经批准擅自取水的;

  (二)未依照批准的取水许可规定条件取水的。

  第七十条 拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令限期缴纳;逾期不缴纳的,从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金,并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。

  第七十一条 建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求,擅自投入使用的,由县级以上人民政府有关部门或者流域管理机构依据职权,责令停止使用,限期改正,处五万元以上十万元以下的罚款。

  第七十二条 有下列行为之一,构成犯罪的,依照刑法的有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚,且防洪法未作规定的,由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,采取补救措施,处一万元以上五万元以下的罚款;违反治安管理处罚条例的,由公安机关依法给予治安管理处罚;给他人造成损失的,依法承担赔偿责任:

  (一)侵占、毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施,毁坏防汛、水文监测、水文地质监测设施的;

  (二)在水工程保护范围内,从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动的。

  第七十三条 侵占、盗窃或者抢夺防汛物资,防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材,贪污或者挪用国家救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物,构成犯罪的,依照刑法的有关规定追究刑事责任。

  第七十四条 在水事纠纷发生及其处理过程中煽动闹事、结伙斗殴、抢夺或者损坏公私财物、非法限制他人人身自由,构成犯罪的,依照刑法的有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由公安机关依法给予治安管理处罚。

  第七十五条 不同行政区域之间发生水事纠纷,有下列行为之一的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:

  (一)拒不执行水量分配方案和水量调度预案的;

  (二)拒不服从水量统一调度的;

  (三)拒不执行上一级人民政府的裁决的;

  (四)在水事纠纷解决前,未经各方达成协议或者上一级人民政府批准,单方面违反本法规定改变水的现状的。

  第七十六条 引水、截(蓄)水、排水,损害公共利益或者他人合法权益的,依法承担民事责任。

  第七十七条 对违反本法第三十九条有关河道采砂许可制度规定的行政处罚,由国务院规定。

  

  第八章 附 则

  

  第七十八条 中华人民共和国缔结或者参加的与国际或者国境边界河流、湖泊有关的国际条约、协定与中华人民共和国法律有不同规定的,适用国际条约、协定的规定。但是,中华人民共和国声明保留的条款除外。

  第七十九条 本法所称水工程,是指在江河、湖泊和地下水源上开发、利用、控制、调配和保护水资源的各类工程。

  第八十条 海水的开发、利用、保护和管理,依照有关法律的规定执行。

  第八十一条 从事防洪活动,依照防洪法的规定执行。

  水污染防治,依照水污染防治法的规定执行。

  第八十二条 本法自2002年10月1日起施行。


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