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浅析农村土地承包经营权流转问题

李运增


摘要：自1978年以来，家庭联产承包责任制在我国已经实施了三十多年，而在农户承包土地30年不变的前提下，我国人多地少的国情决定了农户承包经营的土地超小规模、土地细碎化现象非常突出。而解决这一矛盾的关键是，在坚持长期稳定的农村土地承包关系的前提下，进一步完善农村土地承包经营权流转制度。现如今，我国农村土地承包经营权流转制度也已经运行了二十多年，现在我国农村土地承包经营权流转情况如何、流转过程中遇到了什么问题以及如何解决这些问题？而这些就是本文想要探讨以及解决的问题。

关键词：土地承包经营权流转；土地流转市场

土地是人类社会最重要的生产资料和生活资料，土地问题既是一个古老的话题，又是一个永恒的话题。特别是对于中国这样一个拥有悠久农业文明的国家，土地制度尤其是农村土地制度不仅影响着农民的切身利益，影响着社会的稳定，更是影响着王朝的更替、历史的进程。随着我国社会主义市场经济的不断发展，城市化、工业化进程的加快，农民土地承包经营权流转问题越来越引起人们的普遍关注。但由于土地流转制度等一些方面的不完善，当前的土地承包经营权流转制度运行的不是很理想。

一、我国农村土地承包经营权流转现状

20世纪90年代中期以前，农地流转率一直偏低。根据1995年农业调查结果研究指出，尽管全国有75%的乡村进行了农地流转，但农地流转率仅为3%，即使是在非农产业发展较快的经济发达地区，土地流转率也没有超过7%-8%。[1] 但2008之后的两年，我国土地承包经营权呈流转规模加大、流转速度加快之势。中央农村工作领导小组办公室赵阳向半月谈记者坦言，2007年前的十年间，全国土地流转年均增长14%，但2008年土地流转猛增70%，2009年再增50%。在地方政府与大公司的合力推动下，全国已累计流转1.7亿亩土地，超过全国承包耕地面积的12%。全国土地流转面积和流转率同创新高。[2] 由此，不难看出，近几年来我国的农村土地流转不仅发展迅速，规模也正在逐步扩大。此外，当前农村土地承包经营权流转还具有以下几个特点：

（一）土地流转形式多样。《农村土地承包法》规定的法定流转方式有转包、互换、转让、出租、股份合作，据农业部统计，截至2009年底，全国农村家庭承包土地流转形式中，转包占52.89%，出租占25.69%，转让占4.54%，互换占4.39%，股份合作占5.42%，其他占7.07%。由此看出，实际生活中采用最多的是转包的流转方式，其次是出租的方式，由于多方面的原因，其他几种流转方式被采用的比较少。

（二）土地流转规模与经济发达程度及劳动力转移状况紧密相关。从全国的情况来看，当地的经济发展情况和劳动力转移状况影响土地流转的规模，总体来讲，经济发展水平越高，则农地流转比重越大；外出劳动力越多，农地流转的比重也越大。以2007年土地流转情况为例，东部地区土地流转面积占总承包面积的比重大于西部地区，而西部地区又大于中部地区，并且东部地区中有一半的省(直辖市)流转比重高于全国平均水平。此外，在沿海地区和大城市郊区土地流转还比较活跃，但在传统农村地区，土地承包经营权流转并不活跃，仍然处于初级阶段。

二、 农村土地承包经营权流转面临的问题

（一）农民流转土地积极性不高，农村土地流转率偏低。

尽管这几年来，伴随着工业化、城市化浪潮的狂飙突进，全国农村土地流转快速增长。然而，一个不容忽视的事实是，在轰轰烈烈的土地流转浪潮之中，随处可见当地政府和大企业的身影，而在不少地方，地方政府更是将农村土地流转工作当作政绩工程来推动，以行政命令的方式推动农村土地流转，上演了一出又一出政府权力与企业资本联合剥夺农民土地权的“好戏”。而与政府热情高涨地推动农村土地流转形成鲜明对比的是，农民对于土地流转的积极性并不高，甚至产生抵触情绪。而之所以出现这种冰火两重天的场景，并非中国的农民觉悟不够高，而是农民的顾虑太多。首先，我国农村的社会保障体系并不完善，农村土地仍然承担着经济和社会保障的双重职能，土地流转之后，农民就有可能陷入衣食无着的境地。其次，土地流转价格不透明，土地流转的收益不高，难以吸引农民流转土地，目前每户农民所拥有的土地并不多，而且土地流转的价格偏低，即使将土地全部流转，也并不能取得可观的经济效益。最后，土地仍然是绝大多数农民的 “命根子”，大部分农民，尤其是老一辈的农民对土地怀有深厚的感情，不肯轻易流转。

（二）农村土地细碎化的现状，导致土地流转成本增大，阻碍土地流转规模的扩大。

我国的家庭联产承包责任制强调的是公平和人人有份，因此各地往往将远近不同、大小不一的几块土地同时承包给一户农户，而广大农区、尤其是大多数传统农区，一个农户占有三五块、十几块，甚至几十块“远近高低各不同”的耕地成为普遍现象，由此导致了农村土地的分散化、细碎化，并形成了中国特色的小农经济模式。而为了打破这种小农经济的模式，农村土地承包经营权流转制度应运而生，农村土地流转的目的是为了扩大土地经营规模、提高土地产出率，突出规模效应。然而，由于土地的分散、细碎，在农村土地流转过程中，不得不面对这样一个事实，那就是在一片不大的土地上却有无数的农户各自享有土地权利。而在“承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”这一原则的前题下，土地流转的受让方不得不和众多的农户进行谈判，这不仅增加了土地流转的成本，也影响了土地流转的速度，更是增加了土地流转的难度，也阻碍了土地流转规模的扩大。

（三）土地流转市场机制不健全，土地流转渠道不畅。

农地流转实际上是一种农地使用权的交易，而交易必须要有市场。当前，我国的土地承包经营权流转市场发育滞后，还未发育成熟，尚缺乏相应的农村土地承包经营权市场流转市场机制，这主要体现在以下三个方面：

第一、缺乏统一规范的土地流转市场。由于缺少土地流转服务平台，流转信息不畅，农户对土地流转对象与范围选择余地小，流转形式以出租、转包和入股为主，相当一部分流转还是在邻里和亲戚之间进行，处于自发、分散、无序状态。

第二、缺乏土地流转的中介机构，或者中介机构没有发挥应有的作用。从我国目前的实际情况来看，土地流转的中介组织相当匾乏，尽管有的地区中介服务组织发展迅速，但从整体情况看，情况并不容乐观。大部分地区缺乏一套健全的中介服务体系，土地流转供求双方的信息服务渠道狭窄、传播渠道不畅通，在一定程度上影响了土地流转效率和规模。[3]

第三、相应的农地价格评估机制没有建立，流转的土地价值无法有效衡量。我国的基准地价评估体系相当不完备，土地流转市场没有一个可以衡量的价格标准，没有完整的价格体系，而且也缺乏科学合理的流转价格自然增长机制。土地承包经营权流转费的确定没有可操作的价格标准，这就容易出现竞相压低租金，损害农户利益的现象；同时也有个别农户漫天要价，阻碍了农村土地承包经营权的流转。

三、解决农村土地承包经营权流转问题的建议和对策

（一）完善农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧。

农村社会保障制度的逐步建立和完善，能够弱化和部分替代土地的保障功能，从而有利于促进农村土地承包经营权物权化进程和在物权基础上土地市场化配置的推进。而当前我国农村社会保障体系建设滞后于城市，绝大多数的农民仍然依靠土地来进行自我保障，他们把土地看作是“活命田”和“养老田”。[4] 当前，虽然我国农村地区正在大力推广新型农村合作医疗制度和新型农村社会养老保险制度，初步解决了农民的看病和养老问题，然而这两项制度与城镇社会保障体系相比，不管是覆盖范围还是保障的力度上均有不小的差距。而农村社会保障体系又是一项涉及面广、政策性强、难度大的工作，只有动员社会各方力量积极参与，才能保证这项事业的顺利发展。因此，当前应当统筹考虑农村的养老、医疗、就业、伤残等保险措施，并逐步建立以农民家庭自愿为主、国家和集体保障为辅社会保障体系，大力开展社会救济、社会保险、社会福利等多层次的社会保障措施。而最后，还应逐步改革城乡户籍管理制度，实行统一的户籍制度，打破城乡二元管理体制，并将农村与城镇两套社会保障体系合二为一，建立全国统一的农村与城镇社会保障体系。

（二）理顺土地流转机制，完善土地承包经营权流转的市场体系。

第一，简化流转程序、减少限制，理顺土地流转机制。发包人、地方政府是土地承包经营权流转的服务者和监督者，而流转的主体是承包农户。因为法律已经赋予承包农户长期而有保障的土地使用权，土地的流转权是这个权利束中最重要的权利，只有坚持农户土地流转的主体地位，才能形成稳定有序的承包权流转市场，才能既保护土地承包权人的权益，又稳定流转相对方的投资预期和合约关系。因此，必须建立有利于土地承包经营权人自主流转的制度，搭建流转平台，建立农村土地承包经营权流转市场，并简化土地流转程序，允许农民以简便易行的方式流转土地。否则，如果发包人、地方政府在土地承包经营权流转中干预过多或者流转程序过于复杂，就会增加土地承包经营权流转成本，甚至阻碍土地承包经营权的流转，不利于土地资源配置效率的提高。[5]

第二，大力培育市场中介组织。市场中介组织是土地承包经营权流转双方的桥梁和纽带，没有市场中介组织，土地流转的机会就会减少，成本就会增加，风险就会加大。因此，政府要重视各类中介组织培育,要根据农业产业化经营发展需求,大力培育各类社会中介服务组织。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。并加快推动各种行业、专业协会的建设,支持各类联系农户与市场中介组织的发展,为农户提供多层次、多形式、高质量的社会化服务，从而增加流转机会，降低流转成本，减少流转风险。
湖北省十堰市人民政府


市人民政府关于印发《十堰市建筑垃圾和工程渣土运输处置管理暂行规定》的通知

十政发[1997]45号
各县市区人民政府，白浪开发区管委会，市政府各部门，各县级事业单位，各大中型企业，
驻市各单位：
　　《十堰市建筑垃圾和工程渣土运输处置管理暂行规定》已经市政府研究同意，现予印发
，请各单位认真遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 一九九七年八月四日

　　　　　　　 十堰市建筑垃圾和工程渣土运输处置管理暂行规定

　　第一条　为维护城市市容环境卫生，加强对建筑垃圾、工程渣土及各种散体物的管理，
根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、建设部《城市生活垃圾管理办法》、建设部
《城市建筑垃圾管理规定》、湖北省《城市市容和环境卫生管理实施办法》等有关法律法规
，制定本规定。
　　第二条　任何在市区内处置建筑垃圾和工程渣土的单位和个人，必须遵守本规定。本规
定所称建筑垃圾、工程渣土，是指建设、施工单位或个人对各类建筑物、构筑物、管网等进
行建设、铺设或拆除、修缮过程中所产生的弃土、弃料、余泥、余渣及其它废弃物；建筑垃
圾、工程渣土处置，是指建筑垃圾、工程渣土排放、运输、中转、回填、消纳、管理的各个
环节。
　　第三条　十堰市市政园林管理局是本市建筑垃圾、工程渣土管理的行政主管部门。市渣
土管理处是市区建筑垃圾、工程渣土清运、堆放的管理专门机构。其主要职责是；贯彻执行
国家、省、市各级市容环境卫生、渣土管理的规定，制定市区渣土管理规划和实施办法，组
织实施全市建筑垃圾、工程渣土的管理。
　　公安、交通、土地、规划、房管、城建、建管、环保等有关部门应配合渣土管理部门做
好建筑垃圾、工程渣土的清运管理工作。
　　第四条　任何产生建筑垃级、工程渣土的建设或施工单位，应在工程开工前持施工许可
证、规划设计图纸、概算等到市渣土管理处登记，申报建筑垃圾、工程渣土排放处置计划，
如实填报建筑垃圾、工程渣土的种类、数量，拟定运输线路及处置场地等事项，经核定后与
市渣土管理处签订环境卫生责任书，并按其工程造价总额的 1%收取管理费，但最高不超过5
万元，同时收取卫生保证金。任何从事城市建筑垃圾、工程渣土及各种散体物的经营性收集
、清运服务的单位和个人，必须经市渣土管理处核准审批。运输车辆必须办理《市区散体物
运输许可证》，按指定时间、指定运输线路运输，按指定场地倾倒。《市区散体物运输许可
证》严禁出借、转让、涂改、伪造。
　　第五条　建筑垃圾、工程渣土处置的具体收费项目及其标准，由市物价局会同市财政局
和市政园林管理局核定。收入专项用于建筑垃圾、工程渣土的处置和管理。
　　第六条　建设和施工单位必须遵守下列规定：
　　1、必须使用有《市区散体物运输许可证》的车辆从事运输作业。
　　2、要在施工现场运输车辆出口处，铺设长度不小于25米， 宽度不小于出口处宽度的混
凝土路面，采取有效的卫生措施，配备专职卫生保洁员，佩戴明显保洁标志，负责清扫车辆
和地面卫生，确保车辆不带泥上路。
　　3、与运输单位或个人签订防止车辆运输泄漏、遗撒协议书， 对运输单位和运输车辆进
行督促检查。
　　4、设专人负责运输车辆的管理，制定责任制度并组织实施， 严禁使用不符合条件的车
辆运输。
　　第七条　从事建筑垃圾、工程渣土和其它散体物运输的单位或个人必须遵守下列规定：
　　1、向市渣土管理处申请办理运输车辆的《市区散体物运输许可证》， 签订环境卫生责
任书，并接受市渣土管理处的管理。
　　2、运输车辆在从事建筑垃圾、工程渣土及其它散体物运输时， 必须随车携带《市区散
体物运输许可证》，并接受市容环境卫生监察部门、市渣土管理部门和公安交警的检查。
　　3、运输车辆不得超量装载。装载工程土石方最高点不得超过槽帮上缘50公分， 两侧边
缘低于槽帮 10—20公分，其它散体物不得超过槽帮上缘。
　　4、运输车辆必须按市渣土管理部门和公安交警部门批准的运输线路和时间运输， 按市
渣土管理处指定的场地倾倒。
　　5、运输车辆在运输流体、散体货物时，在驶出施工现场前，必须密封、包扎、 苫盖，
并将车厢槽帮、车轮清洗干净，保证在运输线路中不泄漏、遗撒、带泥上路。下雨、雪后、
道路泥泞时，禁止车辆进出污染道路。
　　第八条　严禁任何单位和个人，把建筑垃圾、工程渣土与生活垃圾及其它垃圾混倒，严
禁在河道、沟渠、内街空旷地、绿化带、城乡结合部及道路旁和其它非指定的场地倾倒建筑
垃圾、工程渣土。
　　第九条　违反本规定的单位或个人，由市渣土管理部门按规定给予处罚。
　　l、违反第四条规定，未经市渣土管理部门核准擅自处置建筑垃圾、工程渣土的， 除责
令限期改正、补办手续外，处以2000元以下罚款。出借、转让、涂改、伪造《市区散体物运
输许可证》的，处以200元以下罚款。使用过期、出界、转让、涂改、 伪造的《市区散体物
运输许可证》，处以200元以下罚款。
　　2、违反第六条规定，未铺设混凝土路面、 未配备专职卫生保洁员清扫车辆和地面卫生
的，责令其停止运输，限期改正。逾期不改正的，每逾期一天处以50元罚款，造成污染路面
的处以每平方米50元的罚款。
　　３、违反第七条规定，超量装载或未密封、包扎、苫盖的，对直接责任人处以100 元罚
款；车辆沿途泄漏、遗撒、带泥上路的，责令运输单位清扫被污染路面，并处以每平方米50
元的罚款。
　　4、违反第八条规定，在非指定场地倾倒建筑垃圾、工程渣土的， 责令其清运走并对运
输单位处以 1 000元以下罚款，对直接责任人处以200元罚款。
　　第十条　市渣土管理部门对收取的管理费或罚款，应开具财政部门统一印制的收款凭据
，实行财政专户储存管理，专项用于渣土管理，不得挪作它用。
　　第十一条　对于阻挠渣土管理人员执行公务或侮辱、殴打管理人员的，由公安机关依照
《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事
责任。
　　第十二条　渣土管理部门工作人员执行公务时应出示证件，公正执法。对滥用职权、玩
忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究
刑事责任。
　　第十三条　本规定由十堰市市政园林管理局负责解释。
　　第十四条　本规定自发布之日起实行。