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文化部、国家工商行政管理总局、公安部、信息产业部、教育


文化部、国家工商行政管理总局、公安部、信息产业部、教育部关于进一步深化网吧管理工作的通知



　　 2004年2月，党中央、国务院决定在全国开展网吧等互联网上网服务营业场所(以下简称网吧)专项整治工作以来，在地方各级党委、政府的领导下，经过文化、工商、公安、电信管理、教育、财政、法制办、文明办、共青团等部门(单位)的共同努力，专项整治工作取得了明显成效，基本实现了预期目标。通过专项整治，网吧总量得到控制，结构得到调整，黑网吧、网吧接纳未成年人以及传播有害信息等违法经营行为得到治理，网吧管理长效机制开始逐步建立。但必须清醒地认识到，当前的整治成果还只是阶段性的，对这一成果还不能估计过高，稍有松懈，问题就有可能反弹。

　　党中央、国务院对网吧管理工作高度重视，对深化网吧管理工作、构建网吧管理长效机制做出了重要指示。为巩固网吧专项整治成果，进一步深化网吧管理工作，现通知如下：

　　一、提高思想认识，调整充实组织领导体系

　　做好网吧管理工作事关未成年人的健康成长，事关社会主义精神文明建设，事关社会主义和谐社会的构建。各地要以“三个代表”重要思想为指导，从立党为公、执政为民的高度，自觉落实科学发展观，充分认识深化网吧管理工作的重要性、复杂性、艰巨性和长期性，把深化网吧管理工作作为维护广大人民群众切身利益、保护未成年人健康成长的一件大事，切实抓紧抓好。

　　全国网吧专项整治工作协调小组已调整为全国网吧管理工作协调小组，各级网吧专项整治工作协调(领导)小组或联席会议相应调整为网吧管理工作协调(领导)小组或联席会议，做到思想不松、机构不撤、规格不变。要深入贯彻《国务院办公厅转发文化部等部门关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治意见的通知》(国办发〔2004〕19号)和文化部等部门《关于进一步深化网吧专项整治工作的意见》(文市发〔2004〕38号)精神，继续保持原有的工作体系和工作机制，充实和加强文化行证执法队伍，努力构建分工负责与齐抓共管、条块结合与以块为主、日常巡查与技术监管、宏观调控与市场机制、行业自律与社会监督相结合的网吧管理长效机制。

　　网吧管理工作是政府履行市场监管和社会管理职能的重要方面，各级财政部门要保证网吧管理所需经费，要将网吧管理所必需的日常经费、计算机监管体系建设经费纳入各级财政预算。

　　二、落实属地管理制度

　　做好网吧管理工作是地方各级人民政府的重要职责，要实行条块结合、以块为主，明确基层政权在网吧管理中的工作责任，充分调动城市区、街道、社区(居委会)和农村县、乡镇、村委会的积极性，保证工作措施落实到基层。要将网吧等文化市场管理纳入各级政府落实科学发展观与建设和谐社会的工作体系，纳入文明城市、文明社区、文明村镇、文明行业、文明单位考核评价体系，纳入社会治安综合治理考核评价体系。

　　当前，特别要从统筹城乡发展的高度来认识加强农村网吧管理的重要性，努力使监管重心下移，充分发挥县、乡镇人民政府在农村网吧管理中的领导和协调作用。要发挥基层工商所、派出所、文化站的作用，积极建立乡镇专兼职文化稽查队伍，发挥乡镇专兼职文化稽查人员在巡查、取证等方面的作用，采取多种措施延伸执法“手臂”。

　　各地要建立健全责任追究制，对出现问题长期得不到解决，造成严重后果的，要追究有关负责人的责任。全国网吧管理工作协调小组将加强对各地工作的检查督导，上级要加强对下级工作的督促检查，一级抓一级，层层抓落实。

　　三、加强行政执法，完善日常管理

　　严格执法是网吧监管全部工作的核心和关键。要充实执法主体，健全管理制度，严格执法行为，实行责任追究。文化、工商、公安、电信管理等部门之间要加强信息通报，规范审批、查处、取缔等各个环节的工作流程。

　　文化行政部门对网吧接纳未成年人行为要坚持严管重罚。各级文化行政部门要制定本地区网吧日常检查频度最低标准，包括对每个网吧检查的频度和每周(月)对辖区网吧检查的频度的规定。要建立现场检查记录制度，执法人员要严格按照规定，每次检查结束后均需制作现场检查记录，检查者与被检查者均需在记录上签字，确保日常检查责任落实。对累计2次接纳未成年人进入或一次接纳3名以上(含3名)未成年人的网吧，要责令停业整顿，时间不得少于15天；对累计3次接纳未成年人进入、一次接纳8名以上(含8名)未成年人或在规定营业时间以外接纳未成年人的，要坚决吊销其《网络文化经营许可证》，切断其互联网接入服务。省、自治区、直辖市文化行政部门可以对网吧违法经营行为的罚款额度制定量化的指导性意见。

　　工商行政管理部门要加大取缔黑网吧的力度，对黑网吧坚持露头就打，坚决不留死角。对已取缔的黑网吧，要进行“回头看”，防止死灰复燃。电信管理机构要根据文化、工商、公安部门提供的擅自设立的网吧及其互联网接入服务提供者名单，被吊销《网络文化经营许可证》或责令停业整顿的网吧及其互联网接入服务提供者名单，通知并监督互联网接入服务提供者立即终止或暂停接入服务，对逾期未终止或暂停接入服务的，由电信管理机构依据有关法律法规进行处罚。

　　教育行政部门和高校要认真贯彻落实《教育部、团中央关于进一步加强高等学校校园网络管理工作的意见》(教社政〔2004〕17号)的要求，切实加强对高校上网场所的管理。对利用学校网络教室、计算机房和图书馆电子阅览室等场所变相经营网吧的，工商等部门要予以查处取缔，此类设施不得出租、承包用于变相经营网吧，违者教育、文化部门要追究其主管单位的责任。对利用电脑培训、劳动职业技能培训机构等名义变相经营网吧的，工商等部门要予以查处取缔。

　　文化、公安部门要进一步落实网吧经营管理技术措施和安全技术措施，保证网吧和计算机终端的在线率。对擅自停止、卸载和干扰网吧经营管理技术措施和安全技术措施的行为，要依法查处。各级文化、公安部门在网吧技术监管措施的安装、使用中要相互支持，加强协作。文化行政部门要充分发挥网吧经营管理技术措施的作用，及时完善、升级管理软件功能，根据文化部印发的查处名单，有效封堵违法的网络游戏等互联网文化产品。公安机关要进一步完善、升级网吧安全管理软件功能，实现网吧安全管理软件省级联网，加强对网吧信息安全、消防安全和治安安全的监督管理，消除安全隐患。

　　文化、公安部门要监督网吧落实入场登记制度，强化网吧经营单位对身份证等有效证件的核对登记职责，切实发挥这一措施对防止未成年人进入网吧和打击防范网络违法犯罪活动的有效作用。对未按规定进行核对登记或核对登记时弄虚作假的，要依法查处。根据《未成年人保护法》的有关规定，未成年人的鉴别以身份证上载明的生日是否满18周岁为准。

　　要坚持依法行政，文明执法，保护合法经营，打击违法经营。文化行政部门要建立网吧日常管理档案，定期在网吧公示对其日常监督检查的结果，发动社会监督；定期向本地区网吧经营单位通报网吧守法经营状况，发动网吧经营单位互相监督。

　　四、做好总量规划，严格市场准入

　　要妥善处理好宏观调控与市场机制的关系，坚持从严审批，严把市场准入关。根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第八条的有关规定，省、自治区、直辖市文化行政部门要在当地党委、政府的领导下，统筹分析本地区网吧市场形势，统筹考虑经济社会发展水平、人口结构、市场需求、消费习惯和社会反映等因素，及时制定本地区网吧总量和布局规划的指导性意见。县、市文化行政部门要据此科学制定本地区网吧总量和布局规划，在征求各方面意见(必要时可召开听证会)并报当地人民政府同意的基础上，自下而上逐级报省、自治区、直辖市文化行政部门综合平衡后执行。省、自治区、直辖市文化行政部门要在2005年7月前将本地区网吧总量和布局规划报文化部备案并抄送同级工商等部门。文化部授权省、自治区、直辖市文化行政部门以文化部《关于贯彻<互联网上网服务营业场所管理条例>的通知》(文市发〔2002〕46号)的有关规定为基础，可以就本地区新设网吧的最低营业面积、计算机数量、单机面积的标准做出规定并报文化部备案。

　　地方各级文化行政部门要向社会公示经批准的本地区网吧总量、布局规划和有关设立审批的条件，依照《行政许可法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》以及文化部等部门的规定，办理设立网吧的行政许可。要向投资者宣传网吧市场准入政策，加强政策信息引导，避免和遏制对网吧的盲目投资。工商行政管理部门凭文化行政部门核发的互联网上网服务《网络文化经营许可证》，为网吧经营单位办理营业执照。工商行政管理部门应以企业的组织形式(含个人独资企业、合伙企业)办理网吧的营业执照，不得以个体工商户形式办理网吧的营业执照。

　　五、推进网吧连锁，优化市场结构

　　要着力调整优化网吧市场结构，充分利用市场机制改造和提升现有网吧产业，引导网吧向规模化、连锁化、主题化、品牌化方向健康发展。要加强政策引导，消除地方保护，鼓励和支持网吧连锁经营企业收购、兼并、联合、重组、参股、控股现有网吧，文化、工商、公安等部门依法为其办理证、照变更手续。要积极引导网吧连锁经营企业提高经营管理水平，加强企业文化建设，拓展服务内容，为上网消费者提供丰富多彩、健康有益的衍生文化产品和增值服务项目，发挥在行业内的示范带头作用。

　　省、自治区、直辖市文化行政部门要定期统计本地区网吧连锁经营企业门店的守法经营状况，按照文化部《关于加强互联网上网服务营业场所连锁经营管理的通知》(文市发〔2003〕15号)第八条的规定加强对网吧连锁经营企业的监督管理，对全国性网吧连锁经营企业门店的违法经营情况要及时汇总报文化部。各级文化行政部门要督促连锁网吧门店按照连锁经营的要求开展经营，坚决杜绝假连锁现象。

　　六、加强社会监督，推进行业自律

　　要健全文化市场举报工作体系，定期向社会公布举报电话、举报信箱，认真办理群众举报。建立和完善举报奖励制度，鼓励群众举报。举报奖励经费由地方财政解决。要巩固已建立起的网吧社会监督员队伍，并对社会监督员实施动态管理，保证监督效果。有条件的地方做到每个学校、每个社区、每个村一名社会监督员，以及时发现黑网吧和网吧违法经营行为。

　　文化行政部门要加强对网吧行业协会的指导，充分发挥行业协会的作用，加强自我管理和监督，努力实现行业自律。同时，加强正面宣传，正确引导舆论，大力推进网吧行业文明创建活动，提高管理和服务水平，努力塑造文明、健康的网吧行业形象。

　　七、疏堵结合，引导未成年人文明上网

　　教育行政部门、学校、共青团组织要根据未成年人的生理、心理特点，开展多种形式的宣传教育活动，引导未成年人增强自我保护意识，加强自我管理。要强化学校、家庭的教育监护责任，特别是要强化家长作为未成年人监护“第一责任人”的责任意识。教育行政部门、学校要指导教师、未成年人的监护人有效防止、矫治未成年人的不良行为。要提高精神卫生意识，对网络成瘾的未成年人，要积极进行心理矫治。对违反《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》，不履行监护职责的未成年人的监护人，由公安机关依法予以训诫，责令其严加管教。

　　要充分发掘网络资源对未成年人开放，抓紧落实学校计算机网络资源对学生开放，并建立健全完善的管理制度，确保学生安全上网。要加强对中小学生网络行为规范的教育，培养良好的上网习惯，引导其文明上网。积极探索建设非营业性的互联网上网场所向未成年人开放。各地可将作为违法物品没收的网吧的计算机设备，划拨给贫困地区的中小学校作为教学设备使用，具体办法由省、自治区、直辖市财政、工商、教育部门制定。

　　请各地认真总结网吧管理工作经验，在认真执行《互联网上网服务营业场所管理条例》的同时，对执行中存在的问题进行全面分析、研究；有关立法、税收等问题的意见建议，请及时向国务院法制办公室、文化部、财政部等部门反映和请示。

　　特此通知。



组建检察机关专门审判监督机构的设想

侯亚军 苏建召


审判监督有广义与狭义之分。广义的审判监督是指对人民法院所有审判活动的监督；狭义的审判监督仅指对人民法院生效裁判的监督，即再审审判监督。根据最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《规则》）的规定，生效刑事裁判的审判监督主要由公诉部门承办。这种《规则》模式经过15年的实践，暴露出很多弊端。2012年1月29日，最高人民检察院出台了《关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》（下称《规定》），对此进行了调整：对于不服人民法院生效刑事裁判的申诉案件，由刑事申诉检察部门负责办理。笔者认为，无论《规则》模式，还是《规定》模式，均没有最大限度地发挥检察机关对人民法院的审判监督职能。笔者设想，保留公诉部门一、二审中的刑事审判监督权，撤销现有的民事行政检察部门，将生效裁判的刑事审判监督权与原来归口民事行政检察部门行使的民事、行政审判监督权进行整合，建立专门的审判监督机构，并由该机构统一对人民法院行使三大审判的再审审判监督职权，同时行使对人民法院民事执行活动的监督，负责办理刑事赔偿案件。
一、《规则》模式中的合理成分与弊端。
《规则》模式中，由公诉部门一、二审中审判监督权有利于发挥公诉人特殊角色的效率优势。刑事审判的一审、二审程序中的法律监督，主要是庭审监督和对未生效刑事裁判的监督。至关重要体现在对未生效刑事裁判的审查抗诉上。而该阶段的审查抗诉期只有5－10天，承办案件的公诉人对案情、证据相当熟悉，凭借判决前的量刑建议和刑罚预判，能够对裁判结果是否公正作出快速、准确的判断。这样就可以在较短的时限内，为检察机关作出抗诉与否的决定提供初步审查意见，从而提高审判监督效率。从监督的效率上看，刑事一审、二审程序中公诉人角色的独特优势是其他检察人员无法替代的。这正是现有制度设计中的合理成分。笔者认为，对此应予保留。
《规则》模式弊端有二；一是公诉工作的特点决定了公诉人既是诉讼活动的参与者，又是诉讼活动的监督者。这种“两栖”式角色是实施审判监督的最大软胁。二是公诉工作人少案多、任务繁重，公诉人往往无遐履行再审审判监督职责。刑事诉讼法修改后，公诉部门还要参加庭前会议、负责违法所得没收程序中的申请工作，使本已不堪重负的公诉人工作压力更大。可喜的是，最高人民检察院已经注意到《规则》模式存在的弊端，将再审审判监督权从公诉部门剥离出来，交由刑事申诉部门办理了。
三、《规定》模式的优势与缺陷。
《规定》通过换位方式，对人民法院的生效刑事裁判进行监督，克服了《规则》模式的弊端，这是制度设计的一大进步。但是，实践中也暴露出如下缺陷：
（一）刑事审判监督与刑事赔偿在监督层次不匹配。刑事赔偿是人民检察院依照国家赔偿法，基于当事人的赔偿申请，启动对自身应当承担刑事赔偿责任的审查，是一种被动性的个案审查。只须凭人民法院的无罪判决或人民检察院的存疑不起诉决定等生效法律文书，即可对刑事案件的错误作出认定。因此审查内容相对简单。而再审刑事审判监督，需要对纷繁复杂的各类刑事案件进行全面审查。要求审查人员对案件事实与法律有精准的把握能力。因此，刑事审判监督是一种更高层次的法律监督。
（二）《规定》和《规则》一样，均对刑事审判监督作了不适当的限缩，人为缩小了人民检察院法律监督的范围。刑事诉讼是由国家公权力启动的诉讼程序。其任务是准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪，保障无罪的人不受追究。为确保该任务的完成，法律规定由人民检察院对刑事诉讼实行全程、全面监督。因此，人民检察院行使监督权没有选择的余地。刑事审判监督是刑事诉讼监督的一个重要环节。民事、行政诉讼，则是公民或法人基于私权利启动的诉讼程序，当事人对诉权可以自由处分。对于这类诉讼，以国家公权力不干预或少干预为原则。故民事、行政审判监督，人民检察院可以根据当事人的申诉就个案进行审查监督。刑事审判监督若仍采用这种方式，势必导致那些损害国家利益、没有直接被害人的案件，或者虽然量刑畸轻畸重甚至是冤、假、错案，而当事人由于认知能力或其他因素制约，没人申诉、不知申诉或无法申诉的案件，人民检察院不予监督，就无法圆满完成刑事诉讼任务，进而实现司法公正。所以刑事审判监督不受当事人申诉的限制，应当对人民法院审理的全部刑事案件实施监督。换言之，人民检察院的审判监督方式，既包括依当事人申诉而启动的对个案被动性监督；又包括依职权而启动的对全部案件主动性监督。遗憾的是，《规则》、《规定》均把刑事再审审判监督解读为对当事人不服人民法院生效刑事裁判的监督。即将刑事审判监督范围限定在基于当事人申诉而启动的个案监督上。这种限缩性解读是对法律的曲解，人为束缚了检察机关开展法律监督的手脚。
（三）审判监督权多头分散行使，不能有效集中检察机关有限的高素质法律人才资源，形成整体监督合力。现有《规定》模式的设计思路，可能是为了使监督工作更加专业化。但它忽略了一个事实，就是审判监督，特别是再审审判监督，是需要具有较高法律素养的人才能完成的。应当正视的现实是，检察官群体的法律素质虽然有了较大提高，但真正的拔尖人才并不多。审判监督权多头分散行使，因不利于优秀审判监督人员的遴选，而影响监督效果。
（四）现有审判监督机构的命名与法定监督职责缺乏密切关联，不利于社会认知。如果说“刑事申诉”部门（除最高检外，地方各级检察院由于刑事赔偿案件稀缺，大多为归口“控告申诉”部门）与刑事审判监督尚有一定联系的话，那么“民事行政检察”部门就与审判监督就有点风马牛不相及了。实践中，如果检察官不作一番耐心解释，不要说普通百姓不知民行检察为何物，就是法科毕业的大学生往往闹不清楚民行检察部门是干什么的。而这对整个审判监督工作的开展是十分不利的。
（五）民事行政检察部门的审判监督业务过于单一。民事行政检察检察部门的职责，是对当事人申请抗诉的生效民事行政裁判的审查监督。也就是基于当事人的申诉而启动的个案监督。而修改后民事诉讼法，把再审申诉的受理机关限定为人民法院。只有人民法院驳回再审申请的、人民法院逾期未对再审申请作出裁定的，当事人才可向人民检察院申诉。这样一来，民事案件审判监督的信息来源基本上被封堵。这样就使得本来就处于休闲状态的民行检察部门，民事审判监督业务进一步凋零。
四、组建检察机关刑事审判监督专门机构的可行性。
人民检察院建立专门的审判监督机构，有利于人民检察院依法、全面、高效地开展审判监督。其可行性在于：
（一）与三大诉讼程序设计和三种再审审判监督层次相匹配。在我国民事、行政、刑事三大诉讼法中，均设计了对已生效裁判实行监督的审判监督程序（再审程序）。就这种狭义的审判监督而言，无论民事的、行政的还是刑事的审判监督，都是一种较高层次的法律监督活动。对具体实施监督的检察官都有较高的法律素质要求。将分散于民事行政检察部门、刑事申诉部门、监所检察部门的审判监督权进行有效整合，由专门的审判监督部门统一行使三大审判监督权，既与法律程序相呼应，又有利于整合检察机关的人才资源，最大限度地发挥整体监督优势。而在这种较高层次的监督平台之上，由该机构附随处理刑事错案赔偿（控告申诉部门仅受理申诉），会更加高效和公正。
（二）与人民法院内设监督机构相呼应，便于广大民众识别和申诉。如前所述，由于检察机关一些部门的命名与法律缺乏必要的关联，司法实践中，常常出现老百姓因不服法院裁判而欲主张权利时，不知向检察机关的哪个部门进行申诉现象。如民行检察部门成立二十多年来，除了检察人员知道它的确切含义外，在中国广大民众中它一直是一个较为默生的词汇。因此，撤销现有民事行政检察部门，组建专门的审判监督部门，既与人民法院的内设审判监督机构相呼应，又合乎法律，名正言顺，且便于民众识别。
（三）吸纳了《规定》模式中刑事审判监督的合理成分。设想保留了《规定》模式下换位监督的优点。换位监督将生效刑事裁判的监督职责交由其他检察官行使，可以克服由公诉人包揽全部刑事审判监督职责的弊端。因为其他检察官的介入，可以打破公诉人办案中形成的思维定势以及人为监督障碍。监督者可以从不同视角，以局外人的身份，从容、超脱地对案件进行再审查。这种换位“筛查”，能有效弥补刑事审判监督中可能出现的漏洞。
（四）依法拓展了刑事审判监督范围。《规则》、《规定》模式下的刑事审判监督仅限于个案监督。依设想，新组建的检察机关审判监督机构，其刑事审判监督的范围，是刑事诉讼法审判监督程序中赋予人民检察院的全部监督职权，即对生效刑事裁判实行全面监督。而不是再局限于由当事人申诉而启动的个案监督。这样，有利于人民检察院依法全面履行法律监督职责。
（五）将人民法院民事执行活动纳入监督范围。修改后的民事诉讼法，增加了人民检察院对人民法院民事执行活动实行监督的职责。这是对原有民事审判监督职责的延伸和扩展，由专门的审判监督机构行使该权力顺理成章。由于机构的主要任务依然是审判监督，新增民事执行监督只是审判监督的进一步延伸，不影响新组建“审判监督”机构的命名。
综上所述，人民检察院对审判监督权进行重组，不仅必要而且可行。建议最高人民检察院以修订《人民检察院刑事诉讼规则》和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》为契机，组建检察机关专门的审判监督机构。
（作者单位：河南省确山县人民检察院）