国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定

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关于人民陪审员制度的思考



内容提要 《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）于2005年5月1日起施行，这是我国历史上第一部关于陪审员制度的单行法律，是我国社会主义民主与法制建设的一项重要措施。本文在分析目前人民陪审员制度存在的问题以及人民陪审员制度的社会价值的基础上，论述了人民陪审员制度存在的必要性，并为人民陪审员制度的完善提出了几点设想。

关键词：人民陪审员制度　司法民主　司法公正 司法公开

“人民陪审员制度是国家审判机关吸收普通公民参与刑事、民事和行政案件审判的制度”。①陪审制度起源于奴隶制国家雅典、罗马，为中世纪欧洲少数封建国家所继承，盛行于资本主义社会。现代意义上的陪审制度起源于英国，并在美国得到充分的发展。②从30年代初到40年代末，中国共产党领导的革命根据地、边区和解放区都实行了陪审制度。新中国成立后，继续保留了陪审制度。③十年动乱期间，我国司法制度遭到严重破坏，陪审制度也未能幸免。改革开放后，虽然恢复了陪审制度，但在各项司法制度改革取得巨大成就的同时，陪审制度却没能跟上时代的步伐。《决定》确定了我国现在实行的是人民陪审员制度：由公民（人民陪审员）与职业法官共同组成合议庭，共同从事审判——参审制。

一、我国人民陪审员制度存在缺陷

（一）立法缺陷

1、人民陪审员制度在现行宪法中未作规定。宪法是一国的根本大法，其内容是规定国家基本经济政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民主重要内容的人民陪审员制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为一项基本的司法制度，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，前三部宪法都对人民陪审员制度作了规定。现行的1982年宪法却未规定人民陪审员制度，对1982年宪法进行的3次修正中也均未提及人民陪审员制度。2005年5月1日起施行的《决定》对人民陪审员只是作了粗线条的规定，也有待立法的进一步完善。在当今以依法治国为基本治国方略、以民主政治建设为基本纲领的形势下，人民陪审员制度的地位却从宪法原则下降为基本法的原则，这不能不说是立法上的一种缺陷。

2、人民陪审员参审案件范围模糊。《决定》规定，除适用简易程序审理和法律另有规定的案件，人民法院审理的“社会影响较大的刑事、民事、行政案件”的一审由人民陪审员和法官组成合议庭进行。且刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告，都可以向法院申请由人民陪审员参加合议庭审判。

但《决定》的这些规定不具备可操作性，《决定》中并未规定什么案件必须由陪审员参与审理。这就导致实践中那些案件由陪审员参审不好掌握，而实践当中往往是将该项制度置于“可有可无”的境地，甚至法院将人民陪审员作为一种审判力量不足时的补充，更有甚者将其作为一种廉价的“劳动力”，得不到起码的重视。而“社会影响较大”也不容易准确理解和把握。陪审员参与审理的案件，是当事人可以要求也可以放弃的一种法定权利，还是法院的权利没有明确。在实践中也没有相关的诉讼程序加以保护，如在开庭通知当中没有告知当事人可以申请人民陪审员参加审理的权利，有很多当事人实际上也不知道还有申请人民陪审员参加审理的权利，这是一种立法程序上的缺失。如果符合陪审条件案件的当事人要求采用陪审的方式进行审理，法院是不是有权拒绝？或者相反，在当事人与法院就是否适用陪审员出现意见分歧时，是以当事人的意见为准，还是以法院的意见为准，《决定》没有规定，只能根据具体的情况具体适用，实践中各种做法都有。

在《决定》施行前，我国在确定人民陪审员参与案件审理时，多数的做法是由法院自行指定。一些法院出于方便安排陪审工作等考虑，将陪审任务固定交给少数积极性较高的人民陪审员，导致他们变相成为“编外法官”，失去了这项制度应有的群众性，为体现程序公正，《决定》借鉴欧美国家的做法，规定，基层法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的，应当在陪审员名单中随机抽取确定，中高级法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的，通过其所在城市的基层法院在陪审员名单中随机抽取确定。

人民陪审员参与审判随机抽取的确有利于公正，但这种做法难以将一些人民陪审员的特长发挥出来，不利于优化配置司法资源，甚至于造成司法资源的浪费。④只有懂得什么是公正的人才能做出公正的选择，所以选择人民陪审员审理案件，应根据案件的特点和需要，去选择那些适合担任本案审理，学有所长，有利于保证司法公正的人做人民陪审员。

3、人民陪审员的权责不一致。《决定》中虽然规定人民陪审员违反与审判工作有关的法律及相关规定徇私舞弊、枉法裁判造成错案或严重后果的将被免除人民陪审员职务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。很显然，有关陪审员“错案”追究的制度规定是过于原则和抽象的，更难以操作。试想，陪审员享有与法官同等的权利，却没有与法官等同的责任，谁能保证人民陪审员能够秉公说案，严格执法？何况现在的绝大多数人民陪审员在法律水平，适用法律、审判经验方面的能力赶不上法官，谁来保证案件的质量？谁又能让当事人更放心呢？在人民陪审员参加审判时只是说与法官同等的权利，那是否意味着人民陪审员也可以会见当事人，可以调查取证等等，实践中是没有，也没有可能有。庭外的工作都是以法官自己在操作，人民陪审员一切都无从知晓。

《决定》只规定了合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一，然而在陪审员参与合议庭审理案件时，究竟只选两个还是一个陪审员呢？如果选两个陪审员参与庭审，一旦意见与一名法官相左时，情况将变得复杂。按照少数服从多数原则，案子的最终结论将按照陪审员的意见定。一旦形成错案陪审员不会受到什么追究，承担责任的只是法官，陪审员受到责任追究最多丧失兼职，其他毫发未伤。这种权利义务的失衡，容易造成司法资源的浪费，给司法公平带来潜在的危险。

（二）管理缺陷

1、人民陪审员的选任状况混乱。选任范围模糊。《决定》第五条、六条规定了禁止从事人民陪审员职务的人员，如果该条规定明确具体的话，那么选任范围也就明确了。但该条在禁止规定的表述中用了“等”字，便使禁止从业的人员与选任范围都显得很模糊，当然这属于制度规定上的缺陷。该条仅将“人大常委会”组成人员列入禁止担任范围欠妥，应将人大常委会工作人员也列入禁止范围。理由是：首先人大作为权力机关，法院由人大产生，并受其监督，二者的关系是监督者与被监督者的关系；其次，如果人大常委会工作人员成为人民陪审员与法官共同审理案件，就变成监督者工作人员与被监督者工作人员同为一项事务，容易造成监督失位。一旦有错案发生，引发错案追究将很难处理。选任对象模糊。《决定》中规定了选任对象的一般条件与学历条件。尽管该规定将未受过高等教育的人排除在人民陪审员的人选外，看似有“精英化”的倾向，实际上单纯学历的限制仍不能适应审判活动“精英化”的形势。由于陪审员的工作就是参与审判活动，协助法官工作，所以陪审员必须走精英化道路，陪审员精英化必须是那些在某一领域较有专长或具有权威的人士，因此单靠学历的规定显得模糊，也不科学。所以必须用多个标准科学界定陪审员的条件。而目前法院系统的法官大多数是科班出身，专业性较强，在正确处理案件，案件公平上还是有保障的。至于目前司法领域的裁判不公固然有法官自身的原因，但更多是来自于现行体制、制度和社会方面的原因。因此，我们不能因噎废食，更不能据此对所有法官的公平、裁判的公平提出质疑。以陪审员来监督裁判公平的做法既不科学也不可行，更显得幼稚可笑。

毕竟审判活动是一项很专业的活动，所以更需要专业化的人士加入进来。既然陪审制不是政治点缀，那么就应该选任专业人员来弥补法官自身的知识缺限，共同查明案件事实，分清是非。正确裁判。如果我们选任平民加入审判活动的行列，出于监督法官行为的目的，又如何能够正确处理案件呢？毕竟案件绝大多数时候是靠具备熟练的专业知识的人员去处理，而不只凭感情、靠单纯说理。⑤凭感情处理案件将重新步入“人情案、关系案、金钱案” 的怪圈，陷入司法不公的泥淖；靠单纯说理处理案件将有违法之险，因为合法的事情未必合理，合理的事情未必合法，所以处理案件必须以事实为根据，以法律为准绳。

2、人民陪审员管理不善。我国有相当数量的基层人民法院，需要配备一定数量的人民陪审员。从数量上讲，人民陪审员是一支庞大的队伍，但这支队伍既没有专门的管理机构，也没有相应的管理制度，虽然《决定》规定了由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，但规定的太过笼统，实践中无所适从，系统的理论培训和法律业务培训亦无从谈起。对于人民陪审员在履行职务过程中发现的法官在审理案件中违反法律规定的情形，也无法进行有效的监督和制约。这必然会导致人民陪审员制度的弱化。

3、人民陪审员的工作条件得到保障。陪审员经费保障难以实现。《决定》第十八条、第十九条规定了陪审员的经费来源是人民法院，是以补助的形式发放，而且人民法院对陪审员补助费用由同级财政予以保障，但是这两条规定过于原则，而且也难以落实。⑥多年来我们一直强调人民陪审员所属的单位应该大力支持陪审员的工作，一直强调人民陪审员应该加强为我国社会主义法治建设做贡献的意识，但是在市场经济为主导的今天，这些作法很难发挥效力。另外，一些法院确实有经费困难，很难及时按规定给陪审员发放那本来就是标准很低的补助。目前，在很多基层法院，自身的业务经费在同级政府中就难以保证，怎么能保障陪审员的补助呢？即便能够保障陪审员的补助费用，关于补助费的发放形式，发放标准均是模糊的，更何况《决定》第十八条第三款规定“无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助”，这就人为增加了法院的工作量，给法院带来工作负担。因为法院不是陪审员的管理机关，而计算陪审员的补助标准是管理机关的工作，这样就造成职责不清，给法院审判工作带来一定的负面影响。由于种种原因，人民陪审员没有专门的办公场所，加上个别法院审判人员的责任心不强，人民陪审员空跑、等待开庭、无处休息等现象时有发生，这也极大的拙伤了人民陪审员工作的积极性，对我国的陪审制度的发展无疑是不利的。

（三）自身问题

人民陪审员自身存在的问题主要表现在以下几个方面：一是有的人民陪审员文化和业务素质不高。从目前情况来看，人民陪审员文化水平参差不齐，大部分缺乏法律知识。人民陪审员虽然与职业法官拥有平等的评议和表决权，但是普通公民往往信服于职业法官的专业知识，从而自然地产生一种权威屈从心理，在评议和表决过程中实际上往往遵从法官的意志。在案件合议时闭口静听，评议表决时随声附和，使合议变成了“合而不议”，由法官个人说了算。很多时候，陪审员实际上只起到陪衬作用。二是有的人民陪审员自身参与意识不强。不知道自当选之日起就应该肩负起民众的意愿，承担起社会、历史赋予的责任，没有真正把执行陪审工作当作应当依法行使的权利和义务，对陪审工作持无所谓态度。⑦“陪审中常常是参而不审、审而不议、议而不判，陪审成陪衬，在现实中产生一些异化，未能充分发挥作用”。三是有的人民陪审员不愿意参加陪审。由于陪审员参加陪审要耽误自己的时间，从个人及企业的角度讲，都会影响其经济利益。这在竞争激烈的市场经济条件下，无疑会影响大家参加陪审工作的积极性。表现在个人方面，就是对陪审工作缺乏热情，推托敷衍，表现在企业方面就是对员工参加陪审工作不支持，甚至是设置种种障碍。

二、我国保留人民陪审员制度的必要性

人民陪审员制度在近年来暴露出来的问题越来越多，已严重制约了这项制度的生存与发展。面对我国陪审制度的这种现状，有人提出了干脆取消人民陪审员制度的建议。但是我们也应注意到，新中国成立以来，我国的政权性质发生了根本性的变化，广大人民群众逐渐实现了当家作主的愿望，民主和法治的观念开始深入人心，人们的法律意识正在增强。一定程度上，法律文化传统受到了冲击，并由此发生了潜移默化的革新。特别是在当今依法治国，建设社会主义法治国家的进程中，健全的人民陪审员制度能够以其特有的方式和程序体现司法的民主与公正、树立人民对司法的信心。“它不仅开创了一条具有中国特色的人民参与国家政权建设的重要途径，同时也为实现社会主义法制建设提供了坚实的政治基础和社会基础”。我认为我国人民陪审员制度的价值主要表现在以下几个方面：

（一）人民陪审员制度是国家司法民主的重要体现

陪审制度是司法民主的重要保障措施之一。⑧虽然世界各国的陪审制度不尽相同，但是其都被认为是公民参与审判活动的一种有效方式，是在司法决策过程中防止法官独断专行的有效措施。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，由人民当家作主，参政议政是其基本特征。在我国，人民陪审员制度一直是吸收人民群众参与国家审判活动的重要形式。人民陪审员由人民群众选举产生，他们来自社会各界，分别熟悉各种各样的社会生活，他们参与审判活动，可以更广泛的代表人民的意志，是人民群众参政议政、参与国家管理活动的一种形式，是人民法院在审判工作中依靠群众，联系群众的有效方法，也是现代社会和法治国家司法民主化的重要体现。

农业部


农业部关于贯彻落实《渔业船舶水上安全突发事件应急预案》的实施意见


【发文单位】农业部
【发文文号】农渔发[2006]9号
【签发时间】2006年3月27日
【印发时间】2006年3月30日

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团渔业主管厅（局），各海区渔政渔港监督管理局：

根据国务院的统一部署，我部组织编制了《渔业船舶水上安全突发事件应急预案》（以下简称《预案》）。《预案》已经国务院审定并由我部发布。为做好《预案》的贯彻落实工作，现提出如下实施意见：

一、充分认识《预案》实施的重要意义，认真做好《预案》的学习和宣传工作

应急体系建设和应急管理工作是政府履行社会管理和公共服务职能的重要内容。《预案》是加强渔船安全生产应急体系建设和应急管理工作的指导性文件。根据渔业生产的特点，《预案》从预防预警、应急处置和善后处理等环节，对发生渔业船舶水上安全突发事件后，各级渔业行政主管部门及其渔政渔港监督管理机构的工作职责、程序进行了明确和规范，目的是为了及时、有效地处置突发事件，最大限度地减少突发事件造成的人员伤亡和财产损失。《预案》的实施，对于建立健全渔业船舶水上安全应急处理机制，提高各级渔业行政主管部门及其渔政渔港监督管理机构处置水上安全突发事件的能力，预防和减少渔业船舶水上安全突发事件发生，保障渔民生命财产安全和维护渔区社会稳定，具有十分重要的意义。

各级渔业行政主管部门及其渔政渔港监督管理机构要从实践“三个代表”重要思想、提高行政能力的高度，充分认识《预案》实施的重要性和必要性，认真做好《预案》的宣传贯彻和落实工作。要组织负责渔业安全生产监督管理的工作人员认真学习《预案》，对从事日常渔业安全值班的工作人员要进行专门培训，全面理解和准确把握《预案》的各项内容及精神实质，使渔业船舶水上安全突发事件应急处置工作逐步规范化、制度化。要充分运用各种宣传方式，多渠道向社会各界和广大渔民群众宣传《预案》，不断增强公众特别是渔民群众的安全生产意识和社会责任意识，努力营造有利于《预案》全面贯彻落实的良好社会氛围。

二、按照应急管理工作总体要求，全面贯彻实施《预案》

（一）我部渔业船舶水上安全突发事件应急处置机构为部渔政指挥中心，负责《预案》的贯彻落实和实施工作。

各级渔业行政主管部门要按照应急管理工作的总体要求，按照《预案》确立的原则，在同级人民政府的领导下，抓紧制订相应的本级部门应急预案。各级部门应急预案在工作原则、程序规定、组织机构、预防和预警机制等内容上，要保持与《预案》内容相衔接。要结合辖区情况，科学整合辖区内各类应急资源并发挥其作用。要明确各相关机构职责，保证各项应急保障措施横向到位、纵向贯通，实现渔业船舶水上安全事故应急管理工作规范化、制度化。省级渔业行政主管部门的本级应急预案和应急处置机构设置情况要报部渔政指挥中心备案。

各海区渔政渔港监督管理局要按上述原则，明确应急处置机构，并制定应急处置程序，报渔政指挥中心备案。

（二）健全渔业应急值班体系。完善的渔业应急值班体系是确保渔业船舶水上安全突发事件得到及时处置的重要保证。渔业应急值班体系要加强三个方面的建设，一是加强渔业安全通讯网岸台建设，合理分布。已建成的岸台要向社会公布电台呼号、工作频率，落实值班岗位责任制，提高值班人员的责任心和业务水平，做到24小时全时守听；二是各级渔业行政主管部门及其渔政渔港监督管理机构要建立渔业应急值班制度，相关领导要在岗值班（带班），保证24小时信息上传下达畅通；三是要向社会公布负责渔业安全应急工作的主要负责人及通讯联络方式，保证相关人员必要的通讯手段，合理解决其通讯费用。渔业安全应急工作负责人的变动或联络方式变化情况，要及时报告上级部门，汇总至我部渔政指挥中心。通过不断完善各级渔业应急值班制度，进一步健全渔业安全应急值班体系，及时、有效地处置渔业船舶水上安全突发事件。

我部将建立渔业应急值班情况通报制度。对值班制度不落实、值班电话无人接听、主要负责人通讯联络不畅，以及在处置渔业船舶水上安全突发事件中有不负责任、相互推诿、行动拖拉、延误报告等行为，我部将在全国范围对有关单位和个人予以通报，并抄送同级人民政府和安全生产监督管理部门。

（三）分工负责，积极协调，保证应急处置工作有序开展。发生渔业船舶水上安全突发事件后，根据突发事件的具体情况，各相关渔业行政主管部门要立即启动本级预案，在同级人民政府的领导下，整合辖区内各种渔业救助力量，配合专业搜救机构开展救助行动。发生任何渔业船舶水上安全突发事件，相关县级渔业行政主管部门都要首先启动应急预案。

海区渔政渔港监督管理局要积极参与辖区内渔业船舶水上安全突发事件的应急处置工作，根据事件的不同情况，直接派渔政船或协调辖区内渔业救助力量开展救助行动。

（四）各级渔业行政主管部门要积极配合同级人民政府做好渔业船舶水上安全突发事件的后期处置工作。要主动参与事件的调查、处理，发挥专业性支持作用，分析事件原因，判明责任，并对事件相关责任人提出处理意见。对涉及人员伤亡的，要协调做好善后处理工作，对渔民及其家属进行安抚，并帮助其尽快恢复正常的生活、生产。各省级渔业行政主管部门在组织或参与重大、特别重大渔业船舶水上安全突发事件调查后，应及时将调查报告上报我部渔政指挥中心备案。

（五）各级渔业行政主管部门要建立应急管理工作的监督检查机制，对每一起渔业船舶水上安全突发事件的应急处置情况进行绩效评估，认真吸取经验教训，提出改进措施。我部也将适时组织人员对各地应急预案制定和执行情况进行检查。

三、重视渔业救助力量建设，提高参与突发事件应急救助的能力

各级海上搜救中心是渔业船舶水上安全突发事件实施应急救助的专业力量，渔船和渔业行政执法船是渔业船舶水上安全突发事件应急救助的辅助力量。各级渔业行政主管部门要加强渔业救助力量建设，利用现有装备和组织协调的优势，充分发挥渔业救助力量的辅助作用。

（一）加强对渔民组织渔船编队生产的引导，积极开展渔民海上自救技能培训。各级渔业行政主管部门要积极引导渔民群众通过建立渔民社团、互助组织等方式，提高渔船编队生产的组织化程度，提高渔船相互救助的能力。要将海上自救、互救技能培训列入渔民职业安全技能培训的内容。尽可能减少渔船在海上遭遇危险时因信息不通、救助不及时而导致的安全事故发生。

各级渔业行政主管部门要积极争取政府领导和有关部门的支持，争取在每年的财政预算中，安排一定数量的渔业海难救助补助专项经费，用于对参与水上安全事故救助渔船的经济补偿，保护渔船参与水上安全事故救助的积极性。

（二）加强渔业行政执法船的应急救助能力建设。各级渔政执法机构和各海区渔政渔港监督管理局，要加强对渔政执法人员和渔业行政执法船船员有关水上救助技能的培训。渔业行政执法船要配备必要的救助装备和医疗救生药品，完善安全值班和备航制度，明确岗位职责，做到关键时刻“出得去船，救得起人”。

各级渔业行政主管部门及其渔政渔港监督管理机构要加大对渔业救助力量参与救助行动的宣传力度，建立固定的宣传渠道，有条件的应邀请有关媒体记者随船采访救助行动。参与重大、特别重大渔业船舶水上安全突发事件救助行动的，要及时向我部渔政指挥中心报告渔业行政执法船的航行动态和救助情况。

四、认真做好渔业船舶水上事故报告、统计工作

各级渔业行政主管部门要严格按照《预案》关于信息报告的时限要求，及时报告渔业船舶水上安全突发事件情况，为海上专业搜救力量和渔业救助力量及时救助创造条件，并认真执行我部关于渔业船舶水上事故和渔业海难救助报告的各项要求。省级渔业行政主管部门要从工作制度、程序、要求和岗位职责等方面制定具体规定，保证辖区内发生的每一起渔业船舶水上事故和组织的渔业海难救助行动分别在接报后和救助行动结束后24小时内录入“渔业船舶水上事故和渔业海难救助信息管理系统”。